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李娜

今天是第36個(gè)世界無(wú)煙日。本版邀請(qǐng)專家，介紹煙草稅的功能定位與國(guó)際實(shí)踐，探討如何更好地發(fā)揮“以稅控?zé)煛弊饔谩?/p>

【資料圖】

煙草危害已成為嚴(yán)重的全球公共衛(wèi)生問題，越來(lái)越多國(guó)家在煙草的生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)征收流轉(zhuǎn)稅，包括增值稅（或銷售稅）、消費(fèi)稅以及進(jìn)口稅收，還有一些國(guó)家在農(nóng)業(yè)環(huán)節(jié)對(duì)煙葉征稅，這些煙草稅的名稱和計(jì)稅方式各異，但是基本功能都是通過提高煙草制品的價(jià)格來(lái)抑制消費(fèi)、促進(jìn)公共健康和增加財(cái)政收入。對(duì)于煙草稅的控?zé)熜Ч?，世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織、聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織多次在報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，煙草稅是減少煙草消費(fèi)和醫(yī)療成本的有效措施。

煙草稅的功能定位

一般而言，煙草稅具有兩項(xiàng)主要功能：控?zé)煿δ芎拓?cái)政功能?？?zé)煿δ苁腔凇氨庸哦悺痹?，通過在生產(chǎn)或流通環(huán)節(jié)征稅的方式來(lái)提高煙草制品價(jià)格，期待消費(fèi)者因煙草制品價(jià)格較高而停止或減少煙草消費(fèi)，從而降低煙草危害公共健康的風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政功能則是根據(jù)逆彈性原則，基于消費(fèi)者對(duì)煙草的“成癮性”和對(duì)各類煙草制品的需求彈性而征收額外稅收，從而增加國(guó)家的財(cái)政收入。近年來(lái)受疫情影響，煙草稅收入對(duì)于緩解各國(guó)政府財(cái)政壓力的功能日益凸顯，越來(lái)越多的國(guó)家開征煙草稅或提高煙草稅率。歐盟統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，煙草消費(fèi)稅已成為了大多數(shù)歐盟成員國(guó)的重要稅收收入來(lái)源。

客觀上無(wú)論選擇哪個(gè)功能作為主導(dǎo)，另一種功能都會(huì)或多或少地發(fā)揮作用，但是在煙草稅的立法技術(shù)方面仍會(huì)存在差異。以發(fā)揮財(cái)政功能為主的煙草稅應(yīng)經(jīng)過量能課稅原則的檢驗(yàn)，而以控?zé)煿δ転橹鲗?dǎo)的煙草稅則應(yīng)符合比例原則要求的必要性、可行性和有效性。此外，對(duì)于煙草稅功能的定位不同，也會(huì)導(dǎo)致一國(guó)政府在使用該稅收收入時(shí)存在差異?；诳?zé)煿δ艿臒煵荻愂杖胍话惚挥糜诖龠M(jìn)公共衛(wèi)生健康目的，例如科特迪瓦將其用于特定疾病治療、蒙古國(guó)和泰國(guó)將其用于國(guó)民醫(yī)療保健項(xiàng)目。而以財(cái)政功能為主導(dǎo)的煙草稅收入往往被用于與公共健康關(guān)聯(lián)度不高的領(lǐng)域，例如日本在1998年開征特別煙草稅的目的是將其收入用于支付國(guó)家鐵路壞賬。

煙草稅改革的國(guó)際動(dòng)態(tài)和發(fā)展趨勢(shì)

根據(jù)世界衛(wèi)生組織的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，目前歐洲區(qū)域的煙草稅最高，其次是東南亞、美洲和西太平洋地區(qū)，而非洲地區(qū)和東地中海地區(qū)煙草稅最低。提高煙草稅率成為近年來(lái)煙草稅改革的整體趨勢(shì)，調(diào)查報(bào)告顯示，煙草稅率提高所導(dǎo)致的煙草產(chǎn)品價(jià)格上漲，已在高收入國(guó)家和中低收入國(guó)家都產(chǎn)生了抑制煙草消費(fèi)的效果，而且年輕消費(fèi)者、初次吸煙者和持續(xù)吸煙者的煙草消費(fèi)都有所下降。

在稅制方面，控?zé)煿δ苤鲗?dǎo)下的煙草消費(fèi)稅制度中，越來(lái)越多的國(guó)家從傳統(tǒng)的從價(jià)稅或從價(jià)從量混合模式改為了僅采用從量稅形式。例如英國(guó)煙草稅自2010年始從量稅以每年3％～8％的增長(zhǎng)率上升后，英國(guó)的總煙草消費(fèi)量和人均煙草消費(fèi)量均顯著下降。這一做法旨在通過提高所有卷煙的價(jià)格，從而降低那些對(duì)價(jià)格比較敏感的消費(fèi)者（如低收入人群和青少年）吸煙量和吸煙率，降低消費(fèi)者以低價(jià)煙替代高價(jià)煙的可能性。

在征稅對(duì)象方面，更多國(guó)家開始探討對(duì)電子煙、加熱不燃燒煙草制品等新型煙草制品的征稅問題。據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，已有近30個(gè)國(guó)家將電子煙納入消費(fèi)稅征收范圍。作為全球第二大煙草生產(chǎn)國(guó)，美國(guó)聯(lián)邦政府近年來(lái)在推動(dòng)提高煙草消費(fèi)稅率之外，也提出將其他含有尼古丁的產(chǎn)品（例如電子煙）納入聯(lián)邦消費(fèi)稅的應(yīng)稅產(chǎn)品范圍。此外，美國(guó)已有29個(gè)州和哥倫比亞特區(qū)對(duì)電子煙開征了州消費(fèi)稅。多數(shù)國(guó)家趨向于對(duì)所有煙草制品在同一環(huán)節(jié)適用單一的消費(fèi)稅率，不再區(qū)分卷煙的不同品牌和煙草制品的不同類型。該相對(duì)簡(jiǎn)便的稅制結(jié)構(gòu)有助于防止消費(fèi)者在不同品牌或不同煙草制品之間進(jìn)行消費(fèi)替代，也有利于防范行業(yè)價(jià)格操縱、進(jìn)行有效的稅收征管和提高稅法遵從度。

在稅收征管方面，數(shù)字技術(shù)將被更廣泛地應(yīng)用。世界衛(wèi)生組織在《煙草稅收政策和管理的技術(shù)手冊(cè)》中建議各國(guó)稅務(wù)部門采用數(shù)字技術(shù)加強(qiáng)對(duì)煙草稅的稅收征管，阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國(guó)和卡塔爾等國(guó)近年來(lái)采用了數(shù)字稅票機(jī)制，要求所有進(jìn)口以及在本國(guó)制造和流通的煙草制品都必須標(biāo)記數(shù)字完稅稅票，并且禁止供應(yīng)、轉(zhuǎn)讓和擁有未標(biāo)記數(shù)字完稅稅票的煙草制品。此外，阿聯(lián)酋聯(lián)邦稅務(wù)局在2020年推出了一款名為“FTA DTS”的手機(jī)應(yīng)用程序，鼓勵(lì)消費(fèi)者在購(gòu)買煙草制品時(shí)掃描外包裝上的稅票，協(xié)助稅務(wù)機(jī)關(guān)監(jiān)督煙草制品完稅。

我國(guó)作為全球最大的煙草生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)，應(yīng)發(fā)揮好煙草稅的控?zé)煿δ埽档蜔煵葜破穼?duì)我國(guó)居民的健康危害。我國(guó)目前的煙草稅體系主要包括在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的煙葉稅和在工業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)和商業(yè)流通環(huán)節(jié)征收的消費(fèi)稅、增值稅，以及城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加。在消費(fèi)稅面臨改革的大背景下，一方面需要解決煙葉稅和煙草消費(fèi)稅的協(xié)調(diào)問題，即應(yīng)繼續(xù)保留對(duì)煙葉稅的專門立法，還是應(yīng)將煙葉稅納入煙草消費(fèi)稅稅目？在全球煙草稅制結(jié)構(gòu)趨向簡(jiǎn)單化的背景下，對(duì)煙草統(tǒng)一地征收消費(fèi)稅應(yīng)該更符合國(guó)際發(fā)展形勢(shì)。另一方面也需要平衡煙草稅的控?zé)煿δ芎拓?cái)政功能。

（作者系華東政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院副教授）